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時(shí)間進(jìn)入2017年，伴隨著(zhù)為期3年的棉花目標價(jià)格改革試點(diǎn)結束，一份熱氣騰騰的第三方評估報告(下稱(chēng)“報告”)也出爐了。國務(wù)院發(fā)展研究中心國際局棉花目標價(jià)格改革試點(diǎn)評估課題組在經(jīng)過(guò)深入調研、廣泛研討和系統研究后，對此次試點(diǎn)成效給出了“超出預期”的評價(jià)。
課題組組長(cháng)、國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì )秘書(shū)長(cháng)程國強在接受中國經(jīng)濟導報記者采訪(fǎng)時(shí)坦言：“試點(diǎn)之前有很多疑慮，棉花在臨儲政策時(shí)期國內外差價(jià)很大，突然改為市場(chǎng)定價(jià)農民愿不愿意干?損失部分的利益補償能否到位?很多情況都很復雜，但3年試點(diǎn)下來(lái)，基本上消除了疑慮，改革試點(diǎn)非常成功。”
從看“儲”到看“需”
2014年，對于新疆棉農來(lái)說(shuō)，只管種棉、坐等收儲的“好”日子結束了。棉花目標價(jià)格改革試點(diǎn)啟動(dòng)，選擇了國內最大產(chǎn)棉區——新疆，目標是重新發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格信號的作用。
回想改革之初，河南同舟棉業(yè)總裁黃紅雨向中國經(jīng)濟導報記者感嘆，真是不習慣。“臨儲政策的3年是國家大包，我們收的棉花不愁賣(mài)不出去，國家統收，利潤穩定。”
據悉，自2011年開(kāi)始實(shí)施的棉花臨時(shí)收儲政策，最初是為了讓農民對種棉有一個(gè)穩定預期，即棉花價(jià)格只漲不跌，種棉穩賺不賠，從而保障棉花生產(chǎn)。該政策下，只要棉花市場(chǎng)價(jià)格連續5個(gè)工作日低于臨時(shí)收儲價(jià)，國家就會(huì )按臨時(shí)收儲價(jià)入市收購。這種方式調動(dòng)了棉農種棉的積極性，棉花年年大豐收，但由于政府定價(jià)并未考慮優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，棉農只管增產(chǎn)，棉花品質(zhì)和品種都與棉紡織業(yè)的需求有差距。“從供給側改革的角度說(shuō)，盡管棉花產(chǎn)量大幅增長(cháng)，但是有效供給不足。”程國強說(shuō)。
同時(shí)，年年攀升的臨時(shí)收儲價(jià)，也引起了市場(chǎng)扭曲、價(jià)格倒掛。到2013年時(shí)，棉花臨時(shí)收儲價(jià)格高達20400元/噸，但同期國際棉花價(jià)格大幅下滑至12605元/噸。國內外巨大的價(jià)差導致下游用棉企業(yè)更愿意使用進(jìn)口棉花，國產(chǎn)棉花反而被擠出了市場(chǎng)。2012年、2013年，中儲棉收儲的國產(chǎn)棉花量均超過(guò)了當年棉花總產(chǎn)量的90%——國產(chǎn)棉花幾乎全部涌向國家收儲。
在這條棉花產(chǎn)業(yè)鏈上，上游的棉農不看市場(chǎng)信號，盲目追量，因為不怕沒(méi)人收;下游的企業(yè)看市場(chǎng)信號，所以出于成本和質(zhì)量考慮選擇了進(jìn)口棉;中間的國儲棉在日漸擴大的國內外價(jià)差下異常尷尬，庫存持續高漲，財政負擔不斷加重。
就連棉業(yè)公司自身也意識到了臨儲政策的局限。“從長(cháng)遠看這是救了全世界的棉花，包袱自己扛，遲早會(huì )吃苦頭。”黃紅雨說(shuō)，“皮之不存，毛將焉附，不與市場(chǎng)接軌，保護了落后，最終受傷害的是中國龐大的紡織產(chǎn)業(yè)。”
開(kāi)展棉花目標價(jià)格改革試點(diǎn)，則是讓棉花回歸市場(chǎng)價(jià)格。國家不再直接入市收棉，而是制定一個(gè)目標價(jià)格，如果棉花市場(chǎng)價(jià)格低于目標價(jià)格，則直接補貼棉花實(shí)際種植者。“這與臨儲政策乃至以往國內棉花產(chǎn)業(yè)政策最大的不同，就在于建立了科學(xué)有效的市場(chǎng)化機制，政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中不再占主導地位，而是通過(guò)完善制度和有效監管來(lái)營(yíng)造良好的改革環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，激發(fā)市場(chǎng)活力。”全國棉花交易市場(chǎng)總經(jīng)理丁好武說(shuō)。
如今，3年試點(diǎn)結束，數據顯示，國內棉花價(jià)格已由改革前的每噸19460元下降到2016年6月的12596元低點(diǎn)，國內外棉花價(jià)差也由改革前的每噸5300元大幅縮小到最低300元左右，并呈現同步波動(dòng)。
伴隨著(zhù)國產(chǎn)棉花價(jià)格的下降及內外價(jià)差的縮小，國內棉紡加工企業(yè)使用國產(chǎn)棉花的比例也持續回升，棉花進(jìn)口由2012年高峰時(shí)的514萬(wàn)噸大幅減少到2015年的147萬(wàn)噸，基本打破了前幾年“國產(chǎn)棉花入庫、國外棉花入市”的怪圈。
與此同時(shí)，由于有目標價(jià)格補貼，棉農的基本收益并沒(méi)有隨棉花市場(chǎng)價(jià)的下跌而下降。2014年試點(diǎn)第一年，棉花每畝凈利潤仍有475元。更重要的是，棉農由看“儲”變?yōu)榭?ldquo;需”，市場(chǎng)價(jià)格提示了質(zhì)量的重要性，棉農和軋花廠(chǎng)也不再盲目追求高產(chǎn)，開(kāi)始更注重質(zhì)量管控，以呼應市場(chǎng)需求。
機制創(chuàng )新撬動(dòng)大變化
從臨時(shí)收儲制度到目標價(jià)格改革，其實(shí)質(zhì)是從政府定價(jià)政策轉向農業(yè)補貼政策，實(shí)現“價(jià)補分離”。也就是說(shuō)，過(guò)去是由政府直接定價(jià)、入市收購，而現在價(jià)格則由市場(chǎng)說(shuō)了算，市場(chǎng)之外，補貼直接到人。從“政府說(shuō)了算”到“市場(chǎng)說(shuō)了算”，這一本質(zhì)上的革新，需要轉軌適配，也帶來(lái)了改革的重重難題。
中國經(jīng)濟導報記者了解到，受改革前棉花供求寬松、庫存高企等因素影響，目標價(jià)格改革一上線(xiàn)，回歸市場(chǎng)的新疆棉花價(jià)格即應聲下落——這也帶來(lái)了試點(diǎn)進(jìn)程中的第一個(gè)難題：棉花價(jià)格下降了，農民補貼卻不能提前到位。
“目標價(jià)格補貼是根據收購高峰期形成的平均市場(chǎng)價(jià)格與目標價(jià)格的差額來(lái)計算補貼，是精準的事后補貼，拿到錢(qián)可能要來(lái)年1月份了。但一些棉農是貸款種棉花，棉花價(jià)格下跌后他們惜售不愿意賣(mài)，就無(wú)法及時(shí)回款，也就還不上年底的貸款。”全程參與改革的國家發(fā)展改革委價(jià)格司農價(jià)處王勝民說(shuō)。
為了解決這個(gè)時(shí)間差問(wèn)題，保障新疆棉農的基本收益，改革最終創(chuàng )新了補貼制度，通過(guò)提前預測價(jià)差和產(chǎn)量，預撥一定比例的補貼資金，緩解了棉農的還貸難問(wèn)題。
讓農民適應市場(chǎng)——但是以人性化的方式，這樣的例子不勝枚舉。如流轉地補貼歸屬、非農用地植棉是否補貼、如何防止轉圈棉套取補貼、如何防止賣(mài)棉難等一系列問(wèn)題，都需要靈活創(chuàng )新，甚至進(jìn)行制度首創(chuàng )。
目標價(jià)格改革信息平臺就是配合此次改革試點(diǎn)的一項首創(chuàng )。據丁好武透露，針對第一年的試點(diǎn)情況，全國棉花交易市場(chǎng)受新疆當地政府所托，于2015年啟動(dòng)了棉花目標價(jià)格改革信息平臺，應用互聯(lián)網(wǎng)、云計算和大數據等現代信息技術(shù)手段，采集農戶(hù)基本信息、種植面積、交售數量、收購價(jià)格和質(zhì)量、加工、庫存、公檢、物流配送等基礎信息，從而為實(shí)施精準補貼和探索調控新思路、新舉措提供了依據。
創(chuàng )新還在催生新的創(chuàng )新。“專(zhuān)業(yè)倉儲+在庫公檢”這項創(chuàng )新制度要求加工企業(yè)在規定時(shí)限內將加工好的皮棉全部存入專(zhuān)業(yè)監管倉庫并接受在庫取樣、公定重量檢驗以及后續實(shí)驗室儀器化公證檢驗。
“該制度有效保障了公檢小樣與棉包大樣的一致性，從而倒逼棉花加工企業(yè)不得不重視加工棉花質(zhì)量。新疆棉花在整體質(zhì)量提升的同時(shí)，在庫公檢的美譽(yù)度和公信力也得到了提高。”丁好武告訴中國經(jīng)濟導報記者，紡織企業(yè)普遍反映，公檢結果和廠(chǎng)檢的相符率高，企業(yè)通過(guò)查看公檢指標選貨的交易模式越來(lái)越被廣泛接受。另一方面，基于在庫公檢數據的公正性和公信力，新的交易模式和手段，如基差交易、點(diǎn)價(jià)交易等也在逐步發(fā)展形成。
機制創(chuàng )新撬動(dòng)大變化，但這些都離不開(kāi)新疆當地政府的執行力。王勝民感慨，目標價(jià)格試點(diǎn)這3年，一個(gè)很大的感觸是，有關(guān)部門(mén)和地方政府一定要有擔當，敢突破、善創(chuàng )新。程國強也對中國經(jīng)濟導報記者表示，新疆棉花價(jià)格改革之所以成功，得益于地方政府的高度重視和有力執行，“三分設計，七分落實(shí)，新疆抓了七分落實(shí)，所以成功了。”
農產(chǎn)品價(jià)格改革蹄疾步穩
3年試點(diǎn)結束后，目標價(jià)格改革試點(diǎn)迎來(lái)了新征程。今年3月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于深化棉花目標價(jià)格改革的通知》，在總結新疆棉花目標價(jià)格改革3年試點(diǎn)成功經(jīng)驗的基礎上，提出了3個(gè)調整方向，包括完善目標價(jià)格形成機制、合理確定定價(jià)周期和調整優(yōu)化補貼方法。以新的3年為期，讓市場(chǎng)決定價(jià)格形成的機制更深入，讓價(jià)格倒逼品質(zhì)升級的路徑更顯著(zhù)。
實(shí)際上，十八大以來(lái)，正是以2014年對棉花、大豆實(shí)行的目標價(jià)格改革為起點(diǎn)，中國啟動(dòng)了農產(chǎn)品的價(jià)格形成機制改革。所謂價(jià)格形成機制改革，其最主要特點(diǎn)就是回歸市場(chǎng)定價(jià)，發(fā)揮市場(chǎng)在價(jià)格形成中的決定性作用。
長(cháng)期以來(lái)，由于涉及國家糧食安全以及一些重要農產(chǎn)品的國內供給，國家對農產(chǎn)品政策都給予了特殊關(guān)注，采取積極穩妥、有序審慎的原則推進(jìn)改革，這也導致對農產(chǎn)品的價(jià)格改革遲遲難以動(dòng)刀。“從產(chǎn)品的角度看，工業(yè)品的價(jià)格都已經(jīng)放開(kāi)了，農產(chǎn)品是價(jià)格改革最后一個(gè)要推進(jìn)的品種。”程國強說(shuō)。
如何在守住“口糧絕對安全”的底線(xiàn)基礎上，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格機制的作用?十八大以后，這道難題的頂層設計有了答案——采取“突出重點(diǎn)、有保有放”的原則，對不同品種的農產(chǎn)品實(shí)行差別化支持政策。
中國經(jīng)濟導報記者觀(guān)察到，對于稻谷、小麥這兩類(lèi)重要的口糧品種，政府沒(méi)有改變穩妥的最低收購價(jià)政策，而是在此框架下順應糧食供求形勢變化，逐步增強政策的靈活性和彈性。
2015年，稻谷、小麥最低收購價(jià)在連續7年提高之后首次保持穩定。2016年，早秈稻最低收購價(jià)首次下調;2017年，稻谷最低收購價(jià)全面小幅下調。這被認為是釋放了明確的市場(chǎng)化導向信號，即價(jià)格水平不再剛性上調。
對于棉花、大豆、玉米等重要農產(chǎn)品，價(jià)補分離改革則被推上前臺。其中，新疆棉花目標價(jià)格改革作為價(jià)補分離的一種形式，目前試點(diǎn)成功，成效超出預期;東北的大豆目標價(jià)格改革則于今年改為“市場(chǎng)化收購+生產(chǎn)者補貼”的形式，與當地的玉米采取一致的價(jià)補分離形式。
十八大以來(lái)，農產(chǎn)品價(jià)格改革蹄疾步穩，不斷取得突破性進(jìn)展。中國經(jīng)濟導報記者從國家發(fā)展改革委了解到，接下來(lái)，農產(chǎn)品價(jià)改將按照中央明確的目標和方向進(jìn)一步完善政策，不斷深化。
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